नेपालमा Open Access किन आवश्यक छ?

नेपालमा पछिल्ला वर्षहरूमा जलविद्युत् उत्पादन क्षमता धेरै बढेको छ। अब हामीसँग विद्युत् अभावको समस्या केही हदसम्म घट्दै गएको छ। तर यति हुँदाहुँदै पनि अझै पनि विद्युत् क्षेत्रमा धेरै चुनौतीहरू छन्। ती चुनौतीहरूको समाधानका लागि “Open Access” भन्ने अवधारणा अत्यन्त आवश्यक बन्दै गएको छ।

Open Access भन्नाले विद्युत् प्रसारण लाइन (ग्रिड) लाई सबै योग्य उत्पादनकर्ता र उपभोक्ताले समान रूपमा प्रयोग गर्न पाउने व्यवस्था हो। अर्थात्, कुनै उद्योग वा ठूला उपभोक्ताले नेपाल विद्युत् प्राधिकरणबाट मात्र होइन, चाहेको भए निजी विद्युत् उत्पादकबाट पनि प्रत्यक्ष रूपमा विद्युत् किन्न पाउने प्रणालीलाई Open Access भनिन्छ।

नेपालमा Open Access आवश्यक हुनुका मुख्य कारणहरू धेरै छन्।

पहिलो, नेपालमा वर्षात्‌को समयमा धेरै विद्युत् उत्पादन हुन्छ तर माग कम हुन्छ। त्यसैले धेरै ऊर्जा खेर जाने अवस्था आउँछ। अर्कोतर्फ हिउँदमा उत्पादन घट्छ र पिक समयमा विद्युत् अभाव देखिन्छ। Open Access ले विद्युत् बजारलाई लचिलो बनाउँछ र उत्पादन भएको ऊर्जा सही समयमा सही ठाउँमा प्रयोग गर्न सहयोग गर्छ।

दोस्रो, नेपालको सबैभन्दा ठूलो समस्या बिहान र बेलुकाको पिक समयमा विद्युत् व्यवस्थापन हो। यही समयमा उद्योग, घरधुरी र शहरमा माग धेरै बढ्छ। जलाशययुक्त आयोजना वा भण्डारण प्रणालीले यस्तो समयमा विद्युत् दिन सक्छ। तर अहिलेको प्रणालीमा पिक ऊर्जा उत्पादन गर्ने आयोजनाले उचित मूल्य पाउन सक्दैन। Open Access लागू भयो भने पिक समयमा ऊर्जा महँगो र मूल्यवान हुन्छ, जसले जलाशययुक्त आयोजना बनाउन प्रोत्साहन गर्छ।

तेस्रो, Open Access ले प्रतिस्पर्धा ल्याउँछ। अहिले उत्पादनकर्ताको मुख्य ग्राहक नेपाल विद्युत् प्राधिकरण मात्र भएकाले बजार सीमित छ। यदि खुला पहुँच भयो भने उत्पादनकर्ताले उद्योग वा अन्य उपभोक्तासँग प्रत्यक्ष सम्झौता गर्न सक्छन्। यसले निजी लगानी बढाउँछ र विद्युत् क्षेत्र अझ गतिशील हुन्छ। अहिले प्राधिकरणले बिजुली खेर जान्छ भन्दै विद्युत् खरिद सम्झौता (पीपीए) गर्न छाडेको छ । प्राधिकरणको यो अघोषित नीतिका कारण मुलुकमा जलविद्युत् विकास ठप्प हुने जोखिम छ ।

चौथो, उद्योगहरूलाई स्थिर र गुणस्तरीय विद्युत् चाहिन्छ। Open Access मार्फत उद्योगहरूले आफ्नो आवश्यकता अनुसार विद्युत् खरिद गर्न सक्छन्। यसले उत्पादन लागत घटाउँछ र अर्थतन्त्र बलियो हुन्छ।

पाँचौँ, नेपालले भारत र बंगलादेशसँग विद्युत् व्यापार बढाउँदैछ। अन्तर्राष्ट्रिय बजारमा प्रतिस्पर्धा गर्न नेपालले पनि खुला र पारदर्शी प्रणाली विकास गर्नैपर्छ। Open Access बिना क्षेत्रीय विद्युत् व्यापार पूर्ण रूपमा सम्भव हुँदैन।

समग्रमा भन्नुपर्दा, नेपाल अब विद्युत् उत्पादन बढाउने चरणबाट बजार सुधार र ऊर्जा व्यवस्थापनको चरणमा प्रवेश गरिसकेको छ। Open Access प्रणालीले विद्युत् क्षेत्रलाई पारदर्शी, प्रतिस्पर्धात्मक, लगानीमैत्री र दीर्घकालीन रूपमा सुरक्षित बनाउन सक्छ।

अब प्रश्न यो होइन कि Open Access चाहिन्छ कि चाहिँदैन। प्रश्न यो हो—नेपालले यसलाई कहिले र कसरी कार्यान्वयन गर्ने?

नेपालको विद्युत् क्षेत्र पछिल्ला तीन दशकमा तीव्र परिवर्तनको चरणबाट गुज्रिरहेको छ। निजी क्षेत्रको सहभागिता विस्तार भएको छ, जलविद्युत् उत्पादन क्षमता उल्लेखनीय रूपमा बढेको छ, र क्षेत्रीय विद्युत् व्यापारका सम्भावनाहरू पनि क्रमशः मजबुत हुँदै गएका छन्।

तर यति हुँदाहुँदै पनि नेपालको विद्युत् प्रणाली अझै पनि संरचनागत रूपमा “एकल खरिदकर्ता प्रणाली” (Single Buyer Model) मा आधारित छ, जहाँ अधिकांश उत्पादनकर्ताले आफ्नो सम्पूर्ण ऊर्जा नेपाल विद्युत् प्राधिकरणलाई मात्र बिक्री गर्न बाध्य छन्।

यस संरचनाले दीर्घकालीन रूपमा प्रतिस्पर्धात्मक बजार विकास, मूल्य पारदर्शिता, ऊर्जा सुरक्षा तथा लगानीमैत्री वातावरण निर्माणमा सीमितता सिर्जना गरेको छ। यही सन्दर्भमा विद्युत् सञ्जालमा खुला पहुँच अर्थात् Open Access को अवधारणा नेपालको ऊर्जा सुधारको अपरिहार्य बहसका रूपमा अगाडि आएको छ।

प्रसारण तथा वितरण सञ्जालमा गैर–भेदभावपूर्ण पहुँच सुनिश्चित गरी उत्पादनकर्ता र ठूला उपभोक्तालाई प्रत्यक्ष विद्युत् किनबेच गर्न अनुमति दिने व्यवस्था नै Open Access हो। यसको मूल दर्शन यो हो कि प्रसारण सञ्जाल प्राकृतिक एकाधिकार हुन सक्छ, तर उत्पादन तथा आपूर्ति प्रतिस्पर्धात्मक हुनुपर्छ। सञ्जाल स्वामित्व एक निकायसँग भए पनि त्यसको प्रयोग सबै योग्य पक्षहरूले समान रूपमा गर्न पाउनुपर्छ भन्ने “Common Carrier Principle” यस अवधारणाको आधार हो।

नेपालको कानुनी संरचना हेर्दा विद्युत् ऐन, २०४९ ले उत्पादन, प्रसारण र वितरणका लागि इजाजत प्रणाली व्यवस्था गरे पनि प्रतिस्पर्धात्मक बजार संरचना वा खुला पहुँचको स्पष्ट अवधारणा समेटेको छैन। नेपाल विद्युत् प्राधिकरण ऐन, २०४१ ले प्राधिकरणलाई उत्पादनदेखि बिक्रीसम्मको समग्र अधिकार दिएको छ, जसले संस्थागत रूपमा एकीकृत संरचना कायम गरेको छ।

यद्यपि विद्युत् नियमन आयोग ऐन, २०७४ ले भने शुल्क निर्धारण, प्रतिस्पर्धा प्रवर्द्धन तथा गैर–भेदभावपूर्ण पहुँच सुनिश्चित गर्ने अधिकार आयोगलाई दिएको छ। यसले Open Access सम्बन्धी नियमावली विकास गर्ने वैधानिक आधार प्रदान गरेको छ। जसअनुसार आयोगले जलाशययुक्त विद्युत् उत्पादन केन्द्रको विद्युत् खरिद–बिक्री सम्बन्धी निर्देशिका, २०८२ जारी गरेको छ, तर व्यवहारमा पूर्ण विकसित Open Access प्रणाली अझै लागू भएको छैन।

नेपालको विद्युत् प्रणालीको सबैभन्दा ठूलो संरचनागत चुनौती मौसमी असन्तुलन हो। वर्षात्‌को समयमा नदी प्रवाह अत्यधिक हुने भएकाले उत्पादन क्षमता प्रचुर हुन्छ, तर माग सीमित हुन्छ। फलस्वरूप ठूलो परिमाणमा ऊर्जा खेर जाने अवस्था देखिन थालेको छ। यसको विपरीत हिउँदमा नदी प्रवाह घट्ने भएकाले उत्पादन कम हुन्छ र प्रणालीमा ऊर्जा अभाव सिर्जना हुन्छ।

यस असन्तुलनको अर्को गम्भीर पक्ष भनेको “पिक ऊर्जा संकट” हो। नेपालको विद्युत् माग बिहान र बेलुकाको केही घण्टामा अत्यधिक बढ्छ। यही समयलाई पिक आवर भनिन्छ। नेपालमा हाल बिहान करिब ६–९ बजेसम्म र बेलुका ६–९:३० बजेसम्म पिक आवर विद्यमान छ। प्रणाली सञ्चालनको सबैभन्दा चुनौतीपूर्ण समय यही हो।

यही पिक ऊर्जा व्यवस्थापनको सन्दर्भमा जलाशययुक्त आयोजना अत्यन्त महत्वपूर्ण हुन्छ। जलाशययुक्त आयोजना भनेको वर्षात्‌को समयमा बाढीको पानी सञ्चित गरी हिउँद तथा पिक समयमा प्रयोग गर्न सक्ने आयोजना हो। यसको सुन्दरता यही हो कि यस्तो आयोजना “सधैं होइन, आवश्यक परेको समयमा” ऊर्जा उपलब्ध गराउन सक्षम हुन्छ।

तर नेपालको हालको Single Buyer प्रणालीमा जलाशययुक्त आयोजनाले आफ्नो वास्तविक मूल्य प्राप्त गर्न सक्दैन। किनभने दर–रेट संरचना मुख्यतः औसत ऊर्जा मूल्यमा आधारित छ, पिक समयको ऊर्जा मूल्य अलग रूपमा निर्धारण गरिएको छैन। TOD (Time of Day) pricing तथा Peak pricing को अभावले जलाशययुक्त आयोजना आर्थिक रूपमा आकर्षक बन्न सक्दैन।

यदि Open Access प्रणाली लागू भयो भने जलाशययुक्त आयोजनाले पिक समयमा प्रत्यक्ष रूपमा उच्च मूल्यमा ऊर्जा बिक्री गर्न सक्छ। यसले जलाशययुक्त आयोजना तथा ऊर्जा भण्डारण (Storage) प्रणालीलाई लगानीमैत्री बनाउँछ। Open Access ले बजारमा स्पष्ट मूल्य संकेत सिर्जना गर्ने भएकाले ऊर्जा उत्पादन केवल मात्रा होइन, गुणस्तर र समयसँग जोडिन्छ।

नेपालको ऊर्जा भविष्यमा जलाशययुक्त आयोजना केवल विद्युत् उत्पादन परियोजना मात्र होइन, बहुउद्देश्यीय पूर्वाधार हो। यसले बाढी नियन्त्रण, सिंचाइ, खाद्य सुरक्षा तथा जलजन्य प्रकोप न्यूनीकरणमा समेत योगदान पुर्‍याउन सक्छ। तर यस्तो आयोजनाको लागत उच्च हुन्छ र यसको आर्थिक व्यवहार्यता पिक ऊर्जा मूल्यसँग प्रत्यक्ष जोडिएको हुन्छ।

ठूला औद्योगिक उपभोक्ताका दृष्टिले पनि Open Access महत्वपूर्ण छ। उनीहरूले प्रत्यक्ष रूपमा जलाशययुक्त आयोजनासँग सम्झौता गरी पिक समयमा गुणस्तरीय ऊर्जा प्राप्त गर्न सक्छन्। यसले औद्योगिक उत्पादन लागत घटाउँछ र अर्थतन्त्रलाई प्रतिस्पर्धात्मक बनाउँछ।

क्षेत्रीय विद्युत् व्यापारको सन्दर्भमा पनि जलाशययुक्त आयोजना निर्णायक हुन्छ। भारतको बजारमा पिक ऊर्जा उच्च मूल्यमा बिक्री हुन्छ। यदि नेपालले Open Access तथा Market-based mechanism विकास गर्न सके, जलाशययुक्त आयोजनाबाट उत्पादित पिक ऊर्जा भारत तथा बंगलादेशमा निर्यात गर्ने सम्भावना प्रचुर छ।

तर यसको कार्यान्वयन सरल छैन। नेपाल विद्युत् प्राधिकरण हाल उत्पादनकर्ता, प्रसारण स्वामी, वितरणकर्ता, खरिदकर्ता र प्रणाली सञ्चालक सबै भूमिका निर्वाह गरिरहेको छ। यस्तो अवस्थामा निष्पक्ष Open Access सम्भव हुन संस्थागत पुनर्संरचना आवश्यक हुन्छ। स्वतन्त्र प्रणाली सञ्चालक (Independent System Operator) स्थापना, पारदर्शी Wheeling Charge निर्धारण तथा Congestion Management प्रणाली विकास अनिवार्य हुन्छ।

अर्को चुनौती Cross Subsidy हो। घरेलु उपभोक्तालाई सस्तो विद्युत् उपलब्ध गराउन औद्योगिक क्षेत्रमा उच्च दर लागु गरिएको छ। यदि ठूला उपभोक्ताहरू Open Access मार्फत बाहिरिए भने वितरण प्रणालीको वित्तीय सन्तुलन प्रभावित हुन सक्छ। त्यसैले सुधार चरणबद्ध हुनुपर्छ।

कानुनी दृष्टिले पनि विद्युत् ऐन, २०४९ लाई प्रतिस्पर्धात्मक बजार संरचना, System Operator स्वतन्त्रता र Open Access को स्पष्ट परिभाषा समेटेर संशोधन गर्नुपर्ने देखिन्छ। विद्युत् नियमन आयोगले विस्तृत Open Access Guidelines, Peak pricing mechanism तथा जलाशययुक्त आयोजना प्रवर्द्धन गर्ने नियमन विकास गर्नुपर्छ।

समग्रमा हेर्दा नेपाल उत्पादन विस्तारको चरणबाट बजार संरचना सुधारको चरणमा प्रवेश गरिसकेको छ। Open Access प्रणालीले प्रतिस्पर्धात्मक बजार विकास मात्र होइन, जलाशययुक्त आयोजनाको आर्थिक औचित्य स्थापित गर्ने, पिक ऊर्जा व्यवस्थापन सुधार गर्ने, र ऊर्जा सुरक्षालाई दीर्घकालीन रूपमा मजबुत बनाउने आधार प्रदान गर्न सक्छ।

अब प्रश्न यो होइन कि Open Access आवश्यक छ कि छैन। प्रश्न यो हो कि नेपालले जलाशययुक्त आयोजना र पिक ऊर्जा व्यवस्थापनलाई केन्द्रमा राखेर Open Access लाई कसरी संस्थागत सुधारसहित कार्यान्वयन गर्ने साहस देखाउँछ।

भारत, युरोपियन संघ र अमेरिकामा Open Access को विकास र अभ्यास

Open Access to Electricity Network भन्ने अवधारणा विश्वभर विद्युत् बजार सुधारको केन्द्रमा रहँदै आएको छ। विद्युत् प्रसारण सञ्जाल प्राकृतिक रूपमा एकाधिकार (natural monopoly) भए पनि उत्पादन र आपूर्तिलाई प्रतिस्पर्धात्मक बनाउन सकिन्छ भन्ने मान्यताबाट यो अवधारणा विकसित भएको हो। भारत, युरोपियन संघ र अमेरिका जस्ता क्षेत्रहरूले आफ्ना ऊर्जा प्रणालीलाई प्रतिस्पर्धात्मक, पारदर्शी र उपभोक्तामैत्री बनाउन Open Access प्रणालीलाई चरणबद्ध रूपमा लागू गरेका छन्।

भारतको अनुभव विशेष रूपमा नेपालका लागि सान्दर्भिक छ, किनभने भारत पनि जलविद्युत् र तापविद्युत् मिश्रित प्रणाली भएको ठूलो बजार हो। भारतले २००३ को Electricity Act मार्फत विद्युत् क्षेत्रलाई संरचनागत रूपान्तरणतर्फ लैजान निर्णायक कदम चाल्यो। यस ऐनले विद्युत् उत्पादनलाई प्रतिस्पर्धात्मक बनाउने, प्रसारण प्रणालीलाई साझा पूर्वाधारका रूपमा विकास गर्ने, र उपभोक्तालाई विकल्प दिने लक्ष्य राख्यो। यसै सन्दर्भमा Open Access लाई कानुनी रूपमा स्थापित गरियो। यसको मुख्य उद्देश्य ठूला उपभोक्ताले आफ्नो रोजाइको उत्पादनकर्ताबाट प्रत्यक्ष विद्युत् खरिद गर्न सकून् भन्ने थियो।

भारतले Open Access लागू गर्दा केवल कानुनी घोषणा मात्र गरेन, संस्थागत सुधार पनि गर्‍यो। प्रसारण प्रणाली सञ्चालनका लागि स्वतन्त्र प्रणाली सञ्चालकको व्यवस्था गरियो, जसले ग्रिडको निष्पक्ष सञ्चालन सुनिश्चित गर्न सहयोग पुर्‍यायो। साथै भारतमा Power Exchange जस्ता बजार संयन्त्र विकास भए, जसले Day-Ahead Market मार्फत प्रतिस्पर्धात्मक मूल्य निर्धारण सम्भव बनायो। पछिल्ला वर्षहरूमा Green Open Access Rules, 2022 लागू गरी नवीकरणीय ऊर्जाको प्रत्यक्ष खरिदलाई अझ सहज बनाइएको छ। यसले उद्योगहरूलाई सौर्य वा पवन ऊर्जाबाट प्रत्यक्ष आपूर्ति लिन प्रेरित गरेको छ। भारतको अभ्यासले देखाउँछ कि Open Access सफल बनाउन बजार संयन्त्र, नियामक स्पष्टता र संस्थागत पुनर्संरचना अनिवार्य हुन्छ।

युरोपियन संघमा Open Access को विकास अझ व्यापक र दीर्घकालीन प्रक्रियाको परिणाम हो। युरोपले १९९० को दशकदेखि विद्युत् बजार उदारीकरणको नीति लिएको थियो। युरोपियन संघको दृष्टिकोणमा विद्युत् केवल राष्ट्रिय सीमाभित्रको सेवा होइन, साझा क्षेत्रीय बजारको हिस्सा हो। त्यसैले Open Access लाई केवल उपभोक्ता छनोटको रूपमा होइन, क्षेत्रीय ऊर्जा एकीकरणको आधारका रूपमा विकास गरियो।

युरोपमा Transmission System Operators (TSOs) लाई उत्पादन र वितरण कम्पनीहरूबाट अलग गरियो, जसलाई Unbundling भनिन्छ। यसले प्रसारण सञ्जालमा सबै उत्पादनकर्तालाई समान पहुँच सुनिश्चित गर्‍यो। युरोपमा Cross-border electricity trading लाई प्राथमिकता दिइयो, जसले विभिन्न देशबीच विद्युत् प्रवाह सहज बनायो। साथै balancing market, congestion pricing, र ancillary services market जस्ता आधुनिक संयन्त्र विकास गरिए, जसले ग्रिड स्थिरता कायम राख्दै प्रतिस्पर्धा प्रवर्द्धन गर्न सहयोग पुर्‍यायो। युरोपियन अनुभवले देखाउँछ कि Open Access केवल बजार खुलापन होइन, ऊर्जा प्रणालीलाई आधुनिक, लचकदार र क्षेत्रीय रूपमा एकीकृत बनाउने रणनीति हो।

अमेरिकामा Open Access को विकास नियामक हस्तक्षेपमार्फत भएको हो। अमेरिका ठूलो संघीय संरचना भएको देश भएकाले विद्युत् प्रणाली विभिन्न राज्य र निजी कम्पनीहरूद्वारा सञ्चालन हुन्छ। १९९० को दशकसम्म धेरै क्षेत्रमा vertically integrated utilities ले उत्पादनदेखि वितरणसम्म नियन्त्रण गर्थे। तर प्रतिस्पर्धा अभाव र उच्च लागतका कारण सुधार आवश्यक ठानियो।

यस सन्दर्भमा Federal Energy Regulatory Commission (FERC) ले १९९६ मा Order 888 जारी गर्‍यो, जसले प्रसारण सञ्जालमा Open Access Transmission Tariff अनिवार्य बनायो। यसको अर्थ, प्रसारण कम्पनीले आफ्नै उत्पादनकर्तालाई मात्र होइन, अन्य उत्पादनकर्तालाई पनि समान सर्तमा लाइन प्रयोग गर्न दिनुपर्छ। यसै प्रक्रियाबाट Independent System Operators (ISOs) र Regional Transmission Organizations (RTOs) स्थापना भए, जसले ग्रिड सञ्चालनलाई निष्पक्ष बनाउँदै बजार प्रतिस्पर्धा विकास गर्न सहयोग गरे। अमेरिकामा Open Access को परिणामस्वरूप थोक विद्युत् बजार (wholesale market) विकसित भयो, जहाँ मूल्य प्रतिस्पर्धाबाट निर्धारण हुन्छ।

यी तीनवटै अनुभवले एउटा साझा पाठ दिन्छन्—Open Access प्रणाली लागू गर्नु भनेको केवल कानुनी प्रावधान बनाउनु होइन। यसको सफलताका लागि संस्थागत पुनर्संरचना, पारदर्शी शुल्क प्रणाली, स्वतन्त्र प्रणाली सञ्चालक, बजार संयन्त्र, र ग्रिड स्थिरता व्यवस्थापन जस्ता आधारभूत संरचना विकास अनिवार्य हुन्छ।

नेपालको सन्दर्भमा पनि Open Access लागू गर्न चाहिँदा यी अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूबाट सिक्नुपर्ने मुख्य कुरा यही हो कि जलाशययुक्त आयोजना प्रवर्द्धन, पिक ऊर्जा व्यवस्थापन, तथा क्षेत्रीय व्यापार विस्तारका लागि खुला पहुँच अपरिहार्य भए पनि यसको कार्यान्वयन चरणबद्ध, नियमन–आधारित र संस्थागत सुधारसहित हुनुपर्छ।