अनुसन्धान प्रश्न

विद्युत् ऐन, २०४९, विद्युत् नियमावली, २०५०, विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५ तथा अपर त्रिशुली-१ आयोजना विकास सम्झौता (PDA) को प्रकाशमा विद्युत् विकास विभागले प्रस्तावित अपर त्रिशुली-१ क्यास्केड जलविद्युत् आयोजनाको उत्पादन अनुमतिपत्रबारे निर्णय गर्नुपर्ने वैधानिक दायित्व थियो कि थिएन? यदि थियो भने, त्यो निर्णय प्रक्रिया कहाँ र किन रोकियो?

१.१ विवादको केन्द्रमा हुनुपर्ने निकाय किन पृष्ठभूमिमा रह्यो?

अपर त्रिशुली-१ (२१६ मेगावाट) र प्रस्तावित अपर त्रिशुली-१ क्यास्केड (२४.६ मेगावाट) बीचको विवादमा Project Development Agreement (PDA) का दफाहरू उद्धृत गरिए, Tailrace को स्वामित्वबारे बहस भयो, 'Adverse Impact' को व्याख्या गरियो, अन्तर्राष्ट्रिय ऋणदाता संस्थाका मापदण्डहरूको चर्चा भयो, यहाँसम्म कि नेपालको संविधानमा रहेको सम्पत्तिको अधिकारसम्म तर्कका रूपमा प्रस्तुत गरियो। तर यो सम्पूर्ण बहसमा एउटा संस्था भने लगभग अदृश्य रह्यो–विद्युत् विकास विभाग।

यो अनौठो पनि हो। किनभने नेपालको कुनै पनि जलविद्युत् आयोजनालाई उत्पादन अनुमतिपत्र दिने वा नदिने अधिकार न नेपाल वाटर एन्ड इनर्जी डेभलपमेन्ट कम्पनी (NWEDC) सँग छ, न त्रिशुली क्यास्केड पावर प्रालिसँग। त्यो अधिकार राज्यले विद्युत् ऐन, २०४९ मार्फत विद्युत् विकास विभागलाई दिएको छ।[1]

यसैले यो विवादको मूल प्रश्न वास्तवमा "NWEDC ले सहमति दियो कि दिएन?" भन्ने होइन। मूल प्रश्न हो– "विद्युत् विकास विभागले कानुनले दिएको अधिकार प्रयोग गर्‍यो कि गरेन?"

यही प्रश्नबाट यो अध्याय सुरु हुन्छ।

कुनै पनि नियामक निकायको सफलता उसले कति धेरै पत्राचार गर्‍यो भन्नेबाट होइन, उसले कानुनअनुसार कारणसहित निर्णय गर्न सक्यो कि सकेन भन्नेबाट मापन गरिन्छ। यदि निर्णय गर्ने अधिकार भएको निकाय अन्ततः निर्णय नै नगरी प्रक्रियालाई अनिश्चित अवस्थामा छोड्छ भने त्यसको असर एउटा आयोजना वा एउटा कम्पनीमा मात्र पर्दैन; त्यसले सम्पूर्ण नियामक प्रणालीको विश्वसनीयतामाथि प्रश्न उठाउँछ।[2]

यही कारणले यस अध्यायमा केन्द्रमा कुनै निजी कम्पनी रहनेछैन। केन्द्रमा रहनेछ राज्यको नियामक निकाय–विद्युत् विकास विभाग।

१.२ प्राकृतिक स्रोतको संरक्षक को– राज्य कि सम्झौता?

त्रिशुली क्यास्केड विवादको अध्ययन गर्दा एउटा आधारभूत कानुनी प्रश्न अनिवार्य रूपमा उठ्छ। त्यो प्रश्न कुनै निजी कम्पनीको अधिकारसँग सम्बन्धित छैन। त्यो प्रश्न राज्यको अधिकारसँग सम्बन्धित छ। नेपालको नदीमाथि अन्तिम निर्णय गर्ने अधिकार कसको हो? के त्यो अधिकार नेपाल सरकारको हो? वा Project Development Agreement (PDA) मा हस्ताक्षर भएपछि त्यो अधिकार सम्झौताले निर्धारण गर्छ?

यो प्रश्नको उत्तर नदिई अपर त्रिशुली-१ र प्रस्तावित त्रिशुली क्यास्केडबीचको विवाद बुझ्न सम्भव छैन।

नेपालको संविधानले जलस्रोतलाई राष्ट्रको प्राकृतिक सम्पत्तिका रूपमा स्वीकार गरेको छ। राज्यले त्यस्ता स्रोतहरूको संरक्षण, उपयोग र व्यवस्थापन जनहितका आधारमा गर्नुपर्ने संवैधानिक दायित्व बोकेको छ। त्यसैले कुनै पनि नदी, खोल्सा वा जलप्रवाह कुनै निजी कम्पनीको स्वामित्वमा जान सक्दैन। निजी क्षेत्रले पाउने कुरा जल उपयोग गर्ने अधिकार (Right to Use) हो, जलस्रोतको स्वामित्व (Ownership) होइन।[3]

यही संवैधानिक सिद्धान्तलाई कार्यान्वयन गर्न विद्युत् ऐन, २०४९ बनाइएको हो। ऐनले कुनै पनि व्यक्ति वा संस्थाले विद्युत् उत्पादन गर्नुअघि राज्यबाट उत्पादन अनुमतिपत्र लिनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ।[4] यसको अर्थ स्पष्ट छ– जलस्रोत उपयोग गर्ने अधिकारको स्रोत (Source of Authority) कुनै निजी सम्झौता होइन, राज्यको कानुन हो।

यही कारणले कुनै पनि PDA लाई यसको वास्तविक कानुनी सीमाभित्र बुझ्न आवश्यक हुन्छ।

PDA एउटा सम्झौता (Contract) हो। त्यसले सरकार र लगानीकर्ताबीचका अधिकार र दायित्व निर्धारण गर्छ। यसले लगानीकर्तालाई निश्चित कानुनी सुरक्षा दिन्छ, लगानीको वातावरण सुनिश्चित गर्छ, आयोजना विकासका सर्तहरू निर्धारण गर्छ। तर PDA आफैँले संसदले बनाएको ऐनलाई प्रतिस्थापन गर्दैन। त्यसले राज्यको नियामकीय अधिकार समाप्त पनि गर्दैन।[5]

यसै सन्दर्भमा अपर त्रिशुली-१ को PDA को दफा ६.१.१ विशेष रूपमा महत्त्वपूर्ण देखिन्छ। उक्त दफाले नेपाल सरकारलाई अपर त्रिशुली-१ आयोजना सञ्चालनमा प्रतिकूल असर नपर्ने गरी त्रिशुली नदी तथा यसको सहायक नदीमा अन्य आयोजना वा अन्य पानी उपयोगका लागि अनुमति दिन सक्ने अधिकार स्वीकार गरेको छ। अर्थात् PDA ले सरकारको नियामकीय भूमिकालाई अस्वीकार गरेको छैन; बरु त्यसको प्रयोग गर्दा निश्चित सम्झौतासम्बन्धी दायित्व पूरा गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ।

यहीँ एउटा सूक्ष्म तर अत्यन्त महत्त्वपूर्ण कानुनी अन्तर देखिन्छ। PDA ले सरकारलाई "निर्णय नगर्नू" भनेको छैन। PDA ले सरकारलाई "निर्णय गर्दा अपर त्रिशुली-१ मा प्रतिकूल असर नपर्ने सुनिश्चित गर्नू" भनेको छ। यी दुई वाक्यको कानुनी अर्थ फरक-फरक छ।

विभागका केही कर्मचारीले PDA लाई यसरी व्याख्या गरे कि सरकारले अर्को कुनै पनि आयोजना सम्बन्धमा आफ्नो वैधानिक अधिकार प्रयोग गर्नै सक्दैन। यसले एउटा गम्भीर प्रश्न उठाउँछ– के एउटा सम्झौताले संसदले बनाएको ऐनबाट सिर्जित नियामकीय अधिकारलाई निष्क्रिय बनाउन सक्छ?

सामान्य कानुनी सिद्धान्तले यस्तो निष्कर्षलाई सहज रूपमा स्वीकार गर्दैन। सार्वजनिक निकायले निजी सम्झौता गर्न सक्छ, तर त्यसका कारण उसलाई कानुनले दिएको सार्वजनिक अधिकार (Statutory Power) स्वतः समाप्त हुँदैन। बरु त्यस्तो अधिकार प्रयोग गर्दा सम्झौताबाट सिर्जित दायित्वहरूको पनि सम्मान गर्नुपर्छ। यही कारणले प्रशासनिक कानुनमा वैधानिक अधिकार (Statutory Power) र सम्झौतासम्बन्धी दायित्व (Contractual Obligation) बीच सन्तुलन कायम गर्नुपर्ने सिद्धान्त विकसित भएको हो।[6]

अपर त्रिशुली-१ र त्रिशुली क्यास्केड विवादमा पनि यही सन्तुलनको प्रश्न उठेको देखिन्छ।

एकातिर नेपाल सरकार अपर त्रिशुली-१ को PDA का कारण केही सम्झौतासम्बन्धी दायित्वबाट बाँधिएको छ। अर्कोतिर, त्यही सरकार विद्युत् ऐन, २०४९ अन्तर्गत उत्पादन अनुमतिपत्र दिने नियामक निकाय पनि हो। त्यसैले सरकारले एउटा अधिकार प्रयोग गर्दा अर्को दायित्वलाई बेवास्ता गर्न सक्दैन। तर त्यसको उल्टो पनि सत्य हो– सम्झौतागत दायित्वका कारण सरकारले कानुनले दिएको अधिकार प्रयोग गर्नै नसक्ने अवस्था पनि सहज रूपमा मान्न सकिँदैन।

यही कारणले अहिलेको विवादको केन्द्रमा एउटा नयाँ प्रश्न उभिन्छ– विद्युत् विकास विभागले आफ्नो वैधानिक अधिकार प्रयोग गर्दै PDA बाट सिर्जित दायित्वलाई सन्तुलित गर्ने प्रयास गर्‍यो, वा निर्णय नै नगरी प्रक्रियालाई अनिश्चित अवस्थामा छोड्यो?

१.३ विद्युत् ऐन, २०४९ ले विभागलाई दिएको अधिकार : निर्णय गर्ने कि निर्णयबाट पन्छिने?

अपर त्रिशुली-१ क्यास्केड विवादलाई लिएर आजसम्म भएका सार्वजनिक बहसमा एउटा गम्भीर कमी देखिन्छ। अधिकांश छलफल PDA, Tailrace, No Objection Letter (NOC) र दुई कम्पनीबीचको पत्राचारमा केन्द्रित भएका छन्। तर यो सम्पूर्ण विवादको सुरुवात र अन्त्य जहाँ हुनुपर्ने थियो, त्यो विद्युत् ऐन, २०४९ तिर। तर विभागको व्यवहार हेर्दा उक्त ऐन उपेक्षित भएको देखिन्छ।

नेपालमा कुनै पनि जलविद्युत् आयोजना निर्माण गर्ने अधिकारको मूल स्रोत PDA होइन, विद्युत् ऐन हो। PDA त त्यसपछि आउने सम्झौतासम्बन्धी दस्तावेज मात्र हो। त्यसैले कुनै पनि विवादको पहिलो प्रश्न सधैँ यही हुनुपर्छ– विद्युत् ऐनले के भन्छ?

यदि ऐनले कुनै अधिकार दिएको छ भने त्यो अधिकारलाई कुनै प्रशासनिक अभ्यास वा निजी सम्झौताले सहजै विस्थापित गर्न सक्दैन। यही सिद्धान्तलाई आधार बनाएर अब विद्युत् ऐन, २०४९ का सम्बन्धित दफाहरूलाई त्रिशुली क्यास्केड विवादको सन्दर्भमा अध्ययन गर्न आवश्यक छ।

अनुमतिपत्र दिने अधिकार कसले प्रयोग गर्छ?

विद्युत् ऐन, २०४९ को दफा ३ ले उत्पादन अनुमतिपत्रबिना विद्युत् उत्पादन गर्न नपाइने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ। त्यसपछि दफा ४ ले त्यस्तो अनुमतिपत्र प्राप्त गर्ने प्रक्रिया निर्धारण गरेको छ।[7]

यी दुई दफालाई सामान्य प्रशासनिक प्रावधानका रूपमा मात्र हेर्नु पर्याप्त हुँदैन। यी दफाले एउटा आधारभूत कानुनी सिद्धान्त स्थापित गर्छन्– विद्युत् उत्पादन गर्ने अधिकार स्वतः कसैलाई प्राप्त हुँदैन; त्यो राज्यले प्रदान गर्ने अधिकार हो।

यसको अर्को अर्थ पनि छ। यदि राज्यले अधिकार दिन्छ भने, अधिकार दिने वा नदिने निर्णय पनि राज्यले नै गर्नुपर्छ। त्यो निर्णय निजी कम्पनीले गर्न सक्दैन। त्यो निर्णय माथिल्लो आयोजनाले गर्न सक्दैन। त्यो निर्णय PDA ले पनि गर्दैन। त्यो निर्णय कानुनले अधिकार दिएको निकायले मात्र गर्छ। नेपालमा त्यो निकाय विद्युत् विकास विभाग हो।[8]

यही बिन्दुमा त्रिशुली क्यास्केड विवादले एउटा गम्भीर कानुनी प्रश्न उठाउँछ। यदि विभाग आफैँले आफ्नो निर्णय गर्ने अधिकारलाई अर्को निजी कम्पनीको लिखित सहमतिमा निर्भर बनाउँछ भने, के उसले ऐनले दिएको अधिकार आफैँ सीमित गरिरहेको हुन्छ?

ऐनले विभागलाई विकल्प दिएको छ, मौनता होइन

विद्युत् ऐनको संरचना हेर्दा अर्को कुरा पनि स्पष्ट देखिन्छ। ऐनले विभागलाई आवेदन प्राप्त भएपछि निर्णय गर्ने अधिकार दिएको छ। त्यो निर्णय सकारात्मक हुन सक्छ, नकारात्मक हुन सक्छ, वा कानुनले अनुमति दिएको अवस्थामा सर्तसहित पनि हुन सक्छ। तर ऐनको समग्र संरचनाबाट एउटा कुरा सहजै बुझिन्छ– कानुनले विभागलाई निर्णय गर्न अधिकार दिएको छ; निर्णय नगरी अनिश्चितता कायम राख्न होइन।[9]

विद्युत् विकास विभागले विवाद समाधानका लागि दुवै कम्पनीसँग पत्राचार गर्‍यो। माथिल्लो आयोजनाको सहमति माग्यो। त्यसपछि दुवै कम्पनीलाई संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरणका लागि बोलायो। यसले विभागले विवादको प्रकृति बुझेको देखिन्छ। तर उपलब्ध अभिलेखका आधारमा त्यसपछि उत्पादन अनुमतिपत्रका सम्बन्धमा कारणयुक्त अन्तिम निर्णय देखिँदैन।[10]

यही कारणले यो विवादमा उठ्ने प्रश्न "अनुमति किन दिइएन?" भन्ने मात्र होइन। अझ गहिरो प्रश्न हो– "कानुनले निर्णय गर्ने अधिकार दिएको निकायले अन्तिम निर्णय किन गरेन?"

कानुनले दिएको अधिकार अर्को कम्पनीको सहमतिमा निर्भर हुन सक्छ?

अहिलेसम्म अध्ययन गरिएका विद्युत् ऐन, नियमावली, अनुमतिपत्र निर्देशिका र PDA का सम्बन्धित प्रावधानहरू हेर्दा एउटा कुरा स्पष्ट देखिन्छ– कानुनले विभागलाई प्राविधिक परीक्षण गर्ने, प्रतिकूल असर मूल्याङ्कन गर्ने र अन्तिम प्रशासनिक निर्णय गर्ने अधिकार दिएको छ।[11]

यस्तो अवस्थामा एउटा निजी कम्पनीको लिखित सहमति महत्वपूर्ण प्रमाण हुन सक्छ, विचारणीय विषय हुन सक्छ, वा प्राविधिक मूल्याङ्कनको एउटा अंश हुन सक्छ। तर के त्यो सहमति आफैंमा उत्पादन अनुमतिपत्रको वैधानिक पूर्वसर्त (Statutory Precondition) बन्न सक्छ?

१.४ विद्युत् नियमावली र अनुमतिपत्र निर्देशिकाले विभागलाई के गर्न भने?

विद्युत् ऐन, २०४९ ले उत्पादन अनुमतिपत्र जारी गर्ने अधिकार राज्यलाई दिएको छ। तर ऐनले प्रत्येक प्रशासनिक चरणको विस्तृत प्रक्रिया भने निर्धारण गर्दैन। त्यही उद्देश्यका लागि विद्युत् नियमावली, २०५० जारी गरिएको हो। पछि आयोजना विकासको प्रक्रिया अझ स्पष्ट बनाउन विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५ पनि लागू गरियो। यी दुई दस्तावेजको उद्देश्य एउटै हो–अनुमतिपत्र प्रक्रिया पारदर्शी, पूर्वानुमानयोग्य र प्राविधिक आधारमा सञ्चालन होस्।[12]

यही कारणले त्रिशुली क्यास्केड विवादको अध्ययन गर्दा केवल ऐन हेरेर पुग्दैन; नियमावली र निर्देशिकाले विभागलाई वास्तवमा के-के गर्न भनेका छन् भन्ने पनि हेर्नुपर्छ।

नियमावलीले आवेदन प्राप्त भएपछि विभागले प्रस्तावित आयोजनाको प्राविधिक, आर्थिक तथा कानुनी पक्षको परीक्षण गर्ने व्यवस्था गरेको छ। त्यस्तै, आयोजना एकअर्कामा प्रतिकूल असर पार्छ वा पार्दैन भन्ने विषयको मूल्याङ्कन पनि विभागकै जिम्मेवारीभित्र पर्छ।[13]

अर्कोतर्फ, अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिकाले अझ स्पष्ट रूपमा प्राविधिक परीक्षण (Technical Evaluation) लाई अनुमतिपत्र प्रक्रियाको केन्द्रमा राखेको देखिन्छ। आयोजना क्षेत्र (Project Area), संरचनाको अवस्थिति (Layout), पानीको उपयोग, प्रसारण संरचना, वातावरणीय प्रभाव तथा अन्य आयोजनासँगको अन्तरसम्बन्ध जस्ता विषयहरू यही चरणमा परीक्षण गरिनुपर्छ।[14]

यसबाट एउटा महत्त्वपूर्ण कुरा स्पष्ट हुन्छ। कानुनले विभागलाई दाबी सुन्ने मात्र अधिकार दिएको छैन; दाबी परीक्षण गर्ने अधिकार पनि दिएको छ। यहीँबाट एउटा अत्यन्त महत्त्वपूर्ण कानुनी अन्तर देखिन्छ। यदि माथिल्लो आयोजना भन्छ– "तल्लो आयोजना सञ्चालन भएमा मेरो आयोजना प्रभावित हुन्छ।" र तल्लो आयोजना भन्छ– "म कुनै प्रतिकूल असर पार्दिनँ।" भने यस्तो अवस्थामा विभागको काम कुन पक्षको दाबी स्वीकार गर्ने भन्ने होइन। विभागको काम स्वतन्त्र प्राविधिक परीक्षण गराउनु हो। किनभने नियामक निकायको निर्णय कुनै एक पक्षको दाबीमा होइन, प्रमाणको मूल्याङ्कन मा आधारित हुनुपर्छ।

यसै कारण विद्युत् विकास विभागले दुवै कम्पनीलाई संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरणका लागि बोलाएको कार्यलाई कानुनी दृष्टिले स्वाभाविक मान्न सकिन्छ। विभागले विवादको प्रकृति प्राविधिक भएको स्वीकार गरेर संयुक्त प्रस्तुतीकरण माग्नु नियमावली र निर्देशिकाको उद्देश्यसँग मेल खान्छ। उपलब्ध पत्राचारले पनि यही प्रक्रिया अपनाइएको देखाउँछ।[15]

तर यहीँबाट अर्को प्रश्न सुरु हुन्छ। यदि विभागले विवाद प्राविधिक भएको स्वीकार गरिसकेको थियो भने त्यसपछि त्यही प्राविधिक परीक्षणका आधारमा निर्णय किन भएन? यही प्रश्न अहिलेको विवादको केन्द्रमा उभिन्छ।

सहमति कि प्राविधिक परीक्षण?

विभागीय पत्राचार अध्ययन गर्दा एउटा रोचक क्रम देखिन्छ। सुरुमा विभागले NWEDC को लिखित सहमति माग्यो। पछि NWEDC ले थप सहमति दिन नसक्ने जानकारी गरायो। त्यसपछि त्रिशुली क्यास्केडले आफ्नो धारणा प्रस्तुत गर्‍यो। अन्ततः विभागले दुवै कम्पनी र तिनका प्राविधिक परामर्शदातालाई संयुक्त प्रस्तुतीकरणका लागि बोलायो।[16]

यो क्रम हेर्दा विभाग स्वयं पनि विवादको समाधान केवल लिखित सहमतिबाट सम्भव छैन भन्ने निष्कर्षमा पुगेको जस्तो देखिन्छ। यदि सहमति नै अन्तिम कानुनी सर्त हुन्थ्यो भने संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरणको आवश्यकता रहने थिएन। अर्थात्, विभागको आफ्नै प्रक्रिया हेर्दा पनि विवादको केन्द्र प्राविधिक प्रभाव (Technical Impact) थियो भन्ने देखिन्छ।

यही बिन्दुमा PDA को दफा ६.१.१ र विद्युत् नियमावली एकअर्कासँग जोडिन्छन्। PDA ले "Adverse Impact" नहुने सर्त राख्छ। निर्देशिकाले "Adverse Impact" को प्राविधिक परीक्षण गर्ने जिम्मेवारी विभागलाई दिन्छ। यी दुवैलाई सँगै पढ्दा एउटा निष्कर्ष सहजै देखिन्छ– विवादको अन्तिम उत्तर कुनै निजी कम्पनीको सहमतिमा होइन, विभागले गर्ने प्राविधिक तथा कानुनी मूल्याङ्कनमा निर्भर हुनुपर्ने देखिन्छ।

१.५ PDA ले तल्लो तटीय आयोजना रोकेको छैन

त्रिशुली क्यास्केड विवादमा सबैभन्दा धेरै उद्धृत गरिएको दस्तावेज Upper Trishuli-1 Project Development Agreement (PDA) हो। NWEDC ले विद्युत् विकास विभागमा बुझाएको आफ्नो नौ पाने पत्रमा पनि यही सम्झौताका विभिन्न प्रावधानलाई आधार बनाएको छ। विभागले त्रिशुली क्यास्केडका प्रवर्द्धकसँग माथिल्लो आयोजनाको लिखित सहमति माग्दा पनि पृष्ठभूमिमा यही सम्झौता र त्यससँग सम्बन्धित पूर्व सहमतिपत्र (NOC) रहेको देखिन्छ। यसैले अहिलेको विवादमा PDA को वास्तविक कानुनी अर्थ के हो भन्ने प्रश्न अत्यन्त महत्त्वपूर्ण हुन्छ।[17]

तर कुनै पनि सम्झौताको व्याख्या गर्दा एउटा आधारभूत सिद्धान्त सम्झनुपर्छ। सम्झौतालाई त्यसका अलग-अलग वाक्यबाट होइन, समग्र संरचना (Whole Agreement) बाट पढ्नुपर्छ। एउटा वाक्य निकालेर निष्कर्ष निकाल्ने होइन; सम्झौताले सिर्जना गर्न खोजेको समग्र कानुनी सम्बन्ध बुझ्नुपर्छ।

यही दृष्टिकोणबाट अपर त्रिशुली-१ को PDA अध्ययन गर्दा एउटा महत्त्वपूर्ण तथ्य देखिन्छ।

PDA ले कतै पनि त्रिशुली नदीमा भविष्यमा अर्को आयोजना बन्नै सक्दैन भन्ने व्यवस्था गरेको देखिँदैन।

बरु, दफा ६.१.१ मा नेपाल सरकारलाई त्रिशुली नदी तथा यसको सहायक नदीमा माथिल्लो (upstream) वा तल्लो (downstream) क्षेत्रमा अन्य आयोजना वा पानी उपयोगका लागि अनुमति दिन सक्ने अधिकार स्वीकार गरिएको छ। तर त्यस्तो अनुमति दिँदा एउटा स्पष्ट सर्त राखिएको छ– त्यसबाट अपर त्रिशुली-१ आयोजनामा प्रतिकूल असर (Adverse Impact) पर्नु हुँदैन र आयोजनालाई आवश्यक पानीको उपलब्धता प्रभावित हुनु हुँदैन।

यस व्यवस्थाको कानुनी अर्थ अत्यन्त गम्भीर छ।

यदि सम्झौताले तल्लो तटीय आयोजना पूर्ण रूपमा निषेध गर्न खोजेको हुन्थ्यो भने त्यसका लागि सरल भाषा पर्याप्त थियो। उदाहरणका लागि, "No downstream project shall be permitted" वा "Government shall not allow any downstream project" जस्ता स्पष्ट निषेधात्मक शब्द प्रयोग गर्न सकिन्थ्यो। तर PDA ले त्यस्तो भाषा प्रयोग गरेको देखिँदैन। यसको सट्टा, सरकारले अन्य आयोजना अनुमति दिन सक्ने अधिकारलाई स्वीकार गर्दै त्यसको प्रयोगमा निश्चित सम्झौतासम्बन्धी सर्त राखिएको छ।[18]

यही कारणले यस अध्यायमा एउटा महत्त्वपूर्ण अन्तर छुट्याउन आवश्यक हुन्छ। "आयोजना निषेध" (Prohibition) र "सर्तसहित अनुमति" (Conditional Permission) एउटै कुरा होइनन्।

PDA ले दोस्रो अवधारणा अपनाएको देखिन्छ। यसको अर्थ के हो भने सरकारले अर्को आयोजना अनुमति दिनुअघि एउटा नियामकीय परीक्षण गर्नुपर्छ। त्यो परीक्षणको केन्द्रमा एउटा मात्र प्रश्न हुन्छ– प्रस्तावित आयोजनाले अपर त्रिशुली-१ मा साँच्चै प्रतिकूल असर पार्छ कि पार्दैन? यही प्रश्नको उत्तर खोज्नु विभागको दायित्व हो।

PDA ले विभागको अधिकार खोस्यो कि विभागको जिम्मेवारी बढायो?

यस विवादमा एउटा धारणा बारम्बार सुनिन्छ– अपर त्रिशुली-१ PDA भएकाले विभागले स्वतन्त्र रूपमा निर्णय गर्न सक्दैन। तर PDA को वास्तविक भाषा अध्ययन गर्दा अर्को दृष्टिकोण पनि देखिन्छ। PDA ले नेपाल सरकारमाथि दुईवटा समानान्तर दायित्व राखेको छ। पहिलो, लगानीकर्ताको वैध सम्झौतासम्बन्धी अधिकारको संरक्षण गर्ने। दोस्रो, राज्यको नियामकीय भूमिका निर्वाह गर्ने।

यी दुई दायित्वबीच सन्तुलन कायम गर्ने जिम्मेवारी पनि अन्ततः सरकारकै हुन्छ। त्यसैले PDA ले सरकारलाई निष्क्रिय बनाएको होइन; झन् बढी जिम्मेवार बनाएको देखिन्छ। सरकारले अर्को आयोजना अनुमति दिन सक्छ, तर त्यसअघि प्रतिकूल असर नपर्ने सुनिश्चित गर्नुपर्छ। यसको अर्थ सरकारले निर्णय गर्नैपर्छ। निर्णय नगर्ने विकल्प PDA ले पनि दिएको देखिँदैन।[19]

यही बिन्दुमा PDA र विद्युत् ऐन एकै ठाउँमा आइपुग्छन्। विद्युत् ऐनले विभागलाई निर्णय गर्ने अधिकार दिन्छ। PDA ले निर्णय गर्दा पालन गर्नुपर्ने सम्झौतासम्बन्धी दायित्व सम्झाउँछ। त्यसैले यी दुई दस्तावेज एकअर्काका प्रतिस्पर्धी होइनन्; पूरक (Complementary) हुन्। यदि यस्तो हो भने अर्को प्रश्न स्वतः उठ्छ– जब ऐनले अधिकार दिएको थियो र PDA ले निर्णय गर्दा पालन गर्नुपर्ने मापदण्ड दिएको थियो, त्यसपछि विभागले अन्तिम प्रशासनिक निर्णय किन गरेन?

१.६ विद्युत् विकास विभागले माथिल्लो आयोजनाको लिखित सहमति किन माग्यो?

त्रिशुली क्यास्केड विवादको अध्ययन गर्दा एउटा तथ्य सुरुदेखि नै ध्यान आकर्षित गर्छ। विद्युत् विकास विभागले प्रस्तावित अपर त्रिशुली-१ क्यास्केड जलविद्युत् आयोजनाको उत्पादन अनुमतिपत्रसम्बन्धी प्रक्रिया अगाडि बढाउने क्रममा प्रवर्द्धकसँग माथिल्लो अपर त्रिशुली-१ जलविद्युत् आयोजनाका प्रवर्द्धक NWEDC को लिखित सहमति (Expressed Consent in Writing) पेश गर्न पत्र लेख्यो।[20]

पहिलो दृष्टिमा यो सामान्य प्रशासनिक पत्राचारजस्तो देखिन सक्छ। तर कानुनी दृष्टिले यसको अर्थ निकै गम्भीर छ। किनभने यसले एउटा आधारभूत प्रश्न जन्माउँछ– के उत्पादन अनुमतिपत्रका लागि अर्को निजी कम्पनीको लिखित सहमति कानुनले अनिवार्य गरेको छ?

यस प्रश्नको उत्तर खोज्नुभन्दा पहिले विभागको भूमिका बुझ्न आवश्यक हुन्छ।

विद्युत् विकास विभाग कुनै मध्यस्थ संस्था होइन। यसको स्थापना दुई कम्पनीबीच सहमति गराउने उद्देश्यले गरिएको होइन। विभाग राज्यको नियामक निकाय हो, जसले ऐन, नियमावली र निर्देशिकाको आधारमा प्राप्त आवेदनको परीक्षण गरी निर्णय गर्नुपर्छ।[21]

यदि कुनै प्रस्तावित आयोजनाबाट अर्को आयोजनामा प्रतिकूल असर पर्न सक्ने सम्भावना छ भने त्यसको प्राविधिक परीक्षण गराउने अधिकार विभागसँग छ। आवश्यक परे थप अध्ययन गराउन सक्छ। दुवै पक्षको धारणा लिन सक्छ। तर अन्ततः निर्णय गर्ने जिम्मेवारी विभागकै हुन्छ।

यही कारणले विभागले लिखित सहमति मागेको कार्यलाई दुई फरक कोणबाट हेर्नुपर्छ।

पहिलो, प्रक्रियागत सावधानी (Procedural Prudence) का रूपमा। दोस्रो, वैधानिक पूर्वसर्त (Statutory Precondition) का रूपमा। यी दुई अवधारणा एउटै होइनन्।

यदि विभागले "दुवै पक्षको धारणा बुझ्न" वा "विवाद समाधानको सम्भावना खोज्न" लिखित सहमति मागेको हो भने त्यो प्रशासनिक प्रक्रियाको एउटा भाग मान्न सकिन्छ। तर यदि विभागले उत्पादन अनुमतिपत्र जारी गर्नै नसकिने कानुनी सर्त का रूपमा लिखित सहमति मागेको हो भने त्यसको स्पष्ट कानुनी आधार देखाउनुपर्ने हुन्छ। यहीँबाट अनुसन्धानको केन्द्रबिन्दु सुरु हुन्छ।[22]

यस अनुसन्धानका क्रममा अध्ययन गरिएका विद्युत् ऐन, २०४९, विद्युत् नियमावली, २०५० तथा विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५ मा उत्पादन अनुमतिपत्र जारी गर्नुअघि माथिल्लो आयोजनाको लिखित सहमति अनिवार्य हुने स्पष्ट व्यवस्था भेटिएको छैन।[23]

यसको अर्थ माथिल्लो आयोजनाको धारणा आवश्यक छैन भन्ने होइन। त्यस्तो धारणा निश्चय नै प्राविधिक मूल्याङ्कनको एउटा महत्त्वपूर्ण आधार हुन सक्छ। तर प्राविधिक मूल्याङ्कनको आधार र वैधानिक पूर्वसर्त एउटै कुरा होइनन्।

यही कारणले विभागको पत्राचारलाई ध्यानपूर्वक अध्ययन गर्दा अर्को रोचक अवस्था देखिन्छ। प्रारम्भमा विभागले त्रिशुली क्यास्केडसँग NWEDC को लिखित सहमति माग्यो। त्यसपछि NWEDC ले थप सहमति दिन नसक्ने जानकारी दियो। त्यसपछि त्रिशुली क्यास्केडले आफ्नो विस्तृत प्राविधिक तथा कानुनी चिठी विभागमा बुझायो। अन्ततः विभागले दुवै कम्पनी र तिनका परामर्शदातालाई संयुक्त रूपमा उपस्थित भएर आयोजना डिजाइन, ले-आउट तथा प्राविधिक पक्ष प्रस्तुत गर्न निर्देशन दियो।[24]

यो घटनाक्रम अत्यन्त महत्त्वपूर्ण छ। किन? किनभने यसले विभाग स्वयं पनि विवादको समाधान केवल लिखित सहमतिबाट सम्भव छैन भन्ने निष्कर्षमा पुगेको देखिन्छ।

यदि लिखित सहमति नै अन्तिम कानुनी सर्त हुन्थ्यो भने त्यसपछि संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरण गराउनुको कुनै औचित्य रहने थिएन। विभागले सोझै "सहमति नआएकाले उत्पादन अनुमतिपत्र दिन सकिँदैन" भनेर निर्णय गर्न सक्थ्यो।

तर विभागले त्यसो गरेन। उसले विवादलाई प्राविधिक परीक्षण तर्फ मोड्यो। यसबाट एउटा महत्त्वपूर्ण निष्कर्ष निस्कन्छ– विभागले स्वयं पनि विवादको केन्द्र प्राविधिक प्रभाव (Technical Impact) हो भन्ने स्वीकार गरेको देखिन्छ। तर यहीं अर्को प्रश्न अझ गम्भीर भएर उठ्छ।

यदि विभागले विवादको समाधान प्राविधिक परीक्षणबाट खोज्नुपर्ने ठानेको थियो भने, संयुक्त प्रस्तुतीकरणपछि प्राप्त तथ्य, अध्ययन र छलफलका आधारमा अन्तिम प्रशासनिक निर्णय किन भएन?

यही प्रश्नले अब यस अध्यायलाई प्रशासनिक कानुनको अर्को महत्त्वपूर्ण सिद्धान्ततर्फ लैजान्छ– के कानुनले निर्णय गर्न अधिकार दिएको निकायले अनिश्चितकालसम्म निर्णय स्थगित राख्न सक्छ?

१.७ निर्णयकर्ता कि मध्यस्थ? विद्युत् विकास विभागको प्रशासनिक भूमिकाको परीक्षण

त्रिशुली क्यास्केड विवादसँग सम्बन्धित उपलब्ध विभागीय पत्राचारलाई कालक्रमअनुसार अध्ययन गर्दा एउटा रोचक प्रशासनिक प्रक्रिया देखिन्छ। प्रारम्भिक चरणमा विभागले प्रस्तावित त्रिशुली क्यास्केड आयोजनाका प्रवर्द्धकसँग माथिल्लो आयोजनाको प्रवर्द्धक NWEDC को लिखित सहमति पेश गर्न आग्रह गर्‍यो। त्यसपछि NWEDC ले थप सहमति दिन नसक्ने धारणा विभागमा बुझायो। त्यसको जवाफमा त्रिशुली क्यास्केडले आफ्नो विस्तृत प्राविधिक तथा कानुनी प्रतिवे पेश गर्‍यो। अन्ततः विभागले दुवै कम्पनी तथा तिनका प्राविधिक परामर्शदातालाई संयुक्त रूपमा उपस्थित गराई आयोजना ले-आउट, टेलरेस संरचना तथा प्राविधिक अवधारणाबारे प्रस्तुतीकरण गरायो।[25]

यो घटनाक्रम हेर्दा विभागले विवादलाई गम्भीरतापूर्वक लिएको देखिन्छ। उसले दुवै पक्षको कुरा सुन्न खोज्यो। प्राविधिक विषयमा छलफल गरायो। विवादको वास्तविक प्रकृति बुझ्ने प्रयास गर्‍यो। यति प्रक्रियासम्म कुनै अस्वाभाविकता देखिँदैन। जटिल प्राविधिक विवादमा नियामक निकायले दुवै पक्षको भनाइ सुन्नु र आवश्यक परे विशेषज्ञहरूको प्रस्तुतीकरण गराउनु स्वाभाविक प्रशासनिक प्रक्रिया हो।

तर यहींबाट अर्को प्रश्न सुरु हुन्छ। त्यसपछि के भयो? उपलब्ध विभागीय अभिलेख र पत्राचारमा संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतिपछि उत्पादन अनुमतिपत्र दिने वा नदिने सम्बन्धमा कारणसहितको अन्तिम प्रशासनिक निर्णय भेटिँदैन।[26]

यही तथ्यलाई प्रशासनिक कानुनको दृष्टिबाट हेर्दा एउटा गम्भीर प्रश्न उठ्छ। विद्युत् विकास विभागको भूमिका वास्तवमा के थियो? के विभागको दायित्व केवल दुई कम्पनीबीच सहमति गराउने थियो? वा दुवै पक्षको दाबी, प्राविधिक प्रमाण, PDA, विद्युत् ऐन, नियमावली तथा निर्देशिकाको अध्ययन गरेर अन्तिम प्रशासनिक निर्णय गर्ने पनि थियो?

नेपालको विद्युत् ऐन, २०४९ दोस्रो विकल्पतर्फ संकेत गर्छ। ऐनले विभागलाई नियामकीय अधिकार दिएको छ। नियामक निकायको मूल विशेषता नै यही हो कि उसले पक्षहरूको भनाइ सुन्छ, प्रमाणको मूल्याङ्कन गर्छ र त्यसपछि आफ्नो स्वतन्त्र निर्णय दिन्छ। यदि नियामक निकाय स्वयं निर्णय नगरी पक्षहरूबीच सहमति हुने प्रतीक्षामा बस्छ भने नियमन (Regulation) र मध्यस्थता (Mediation) बीचको सीमा धमिलो हुन थाल्छ।[27]

यहाँ एउटा कुरा स्पष्ट रूपमा छुट्याउन आवश्यक छ। मध्यस्थ (Mediator) को काम सहमति गराउनु हो। नियामक (Regulator) को काम कानुन लागू गर्नु हो। दुवै भूमिकाबीच मौलिक अन्तर छ। मध्यस्थले सहमति नभए पनि निर्णय दिन सक्दैन। तर नियामकले सहमति नभए पनि कानुनअनुसार निर्णय दिनुपर्छ। यही कारणले विद्युत् विकास विभागको वैधानिक भूमिकालाई केवल दुई कम्पनीबीचको संवादसम्म सीमित गरेर हेर्न मिल्दैन।

सहमति असफल भएपछि विभागको दायित्व सुरु हुन्थ्यो

उपलब्ध पत्राचारबाट एउटा कुरा स्पष्ट देखिन्छ– NWEDC ले थप लिखित सहमति दिन अस्वीकार गरिसकेको थियो। त्यसपछि विभागले संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरण गरायो। यसबाट विभाग स्वयं पनि सहमतिमात्र पर्याप्त समाधान होइन भन्ने निष्कर्षमा पुगेको देखिन्छ।[28]

यही बिन्दुबाट विभागको वास्तविक नियामकीय दायित्व सुरु हुन्छ। अब उसले तीनवटा प्रश्नको उत्तर खोज्नुपर्थ्यो। पहिलो– प्रस्तावित त्रिशुली क्यास्केडले अपर त्रिशुली-१ आयोजनामा वास्तविक प्राविधिक प्रतिकूल असर पार्छ कि पार्दैन? दोस्रो– यदि असर पर्छ भने त्यसलाई डिजाइन परिवर्तन वा अन्य प्राविधिक उपायबाट न्यूनीकरण (Mitigation) गर्न सकिन्छ कि सकिँदैन? तेस्रो– उपलब्ध कानुनी व्यवस्था र PDA को प्रकाशमा उत्पादन अनुमतिपत्र दिने, नदिने वा सर्तसहित दिने भन्ने अन्तिम निर्णय के हुनुपर्छ? यी प्रश्नको उत्तर कुनै निजी कम्पनीले दिन सक्दैन। यी प्रश्नको उत्तर दिनुपर्ने निकाय विद्युत् विकास विभाग नै थियो।

प्रशासनिक निर्णयको स्थानमा प्रशासनिक मौनता

प्रशासनिक कानुनमा एउटा स्थापित सिद्धान्त छ–कानुनले दिएको अधिकार प्रयोग गर्नु पनि सार्वजनिक दायित्व हो। अर्थात्, कुनै सार्वजनिक निकायलाई निर्णय गर्ने अधिकार दिइएको छ भने त्यो अधिकार सार्वजनिक हितका लागि प्रयोग गरिनुपर्छ। अधिकार प्रयोग नगरी अनिश्चित अवस्था कायम राख्नु पनि कहिलेकाहीँ प्रशासनिक उत्तरदायित्वको विषय बन्न सक्छ।[29]

यसको अर्थ प्रत्येक अवस्थामा विभागले उत्पादन अनुमतिपत्र दिनैपर्थ्यो भन्ने होइन। बरु विभागसँग कम्तीमा तीनवटा वैधानिक विकल्प थिए। उत्पादन अनुमतिपत्र दिन सक्थ्यो। प्राविधिक कारण देखाएर अस्वीकार गर्न सक्थ्यो। वा थप अध्ययनका लागि कारणसहित समय माग्न सक्थ्यो।

तर यीमध्ये जुनसुकै विकल्प रोजे पनि कारणयुक्त प्रशासनिक निर्णय (Reasoned Administrative Decision) आवश्यक थियो। उपलब्ध सार्वजनिक कागजातहरूले यही निर्णय खोजिरहेका देखिन्छन्।

१.८ निर्णय नगर्नु पनि प्रशासनिक निर्णय हो?

त्रिशुली क्यास्केड विवादको अध्ययन गर्दा अन्ततः एउटा प्रश्नमा आएर सम्पूर्ण बहस केन्द्रित हुन्छ। त्यो प्रश्न उत्पादन अनुमतिपत्र दिने वा नदिने होइन। त्योभन्दा पहिलेको प्रश्न हो– कानुनले निर्णय गर्न अधिकार दिएको निकायले अनिश्चितकालसम्म निर्णय नगरी बस्न सक्छ कि सक्दैन?

यो प्रश्न केवल त्रिशुली क्यास्केडसँग सम्बन्धित छैन। यो नेपालमा प्रशासनिक निकायहरूले आफ्नो वैधानिक अधिकार कसरी प्रयोग गर्छन् भन्ने व्यापक प्रश्न पनि हो।

सामान्यतया सार्वजनिक बहसमा "गलत निर्णय" को आलोचना धेरै हुन्छ। तर प्रशासनिक कानुनले अर्को अवस्थालाई पनि गम्भीर रूपमा हेर्छ– निर्णय नै नगर्नु (Administrative Inaction)।

कुनै सरकारी निकायले कानुनअनुसार प्राप्त आवेदनमाथि वर्षौंसम्म अन्तिम निर्णय नगरेमा त्यसबाट पनि नागरिकको अधिकार, लगानीको निश्चितता र सुशासन प्रभावित हुन सक्छ। त्यसैले आधुनिक प्रशासनिक कानुनले केवल निर्णयको वैधता (Legality of Decision) मात्र होइन, निर्णयको अनुपस्थिति (Absence of Decision) लाई पनि परीक्षणको विषय मान्छ।[30]

सुशासनको आधारभूत उद्देश्य केवल कार्यालय चलाउनु होइन। नागरिक वा संस्थाले कानुनबमोजिम दिएको निवेदनमाथि निष्पक्ष, पारदर्शी र समयमै निर्णय प्राप्त गर्न सकून् भन्ने हो। यसैले प्रशासनिक निकायको उत्तरदायित्व प्रक्रिया सुरु गर्नुमा मात्र समाप्त हुँदैन; प्रक्रियालाई निर्णयसम्म पुर्‍याउनुमा पनि निहित हुन्छ।[31] [32]

के विभागले प्राविधिक परीक्षण सम्पन्न भएपछि आफ्नो नियामकीय अधिकार प्रयोग गर्‍यो?

उपलब्ध सार्वजनिक कागजातहरूका आधारमा यस प्रश्नको स्पष्ट उत्तर भेटिँदैन। उपलब्ध पत्राचारले प्रक्रियाको यात्रा देखाउँछ, तर त्यस यात्राको अन्तिम गन्तव्य– उत्पादन अनुमतिपत्र दिने, अस्वीकार गर्ने वा कारणसहित थप अध्ययन गर्ने निर्णय–सार्वजनिक रूपमा देखिँदैन।[33]

यो अवस्थालाई कानुनी भाषामा "निर्णय हुनुपर्ने ठाउँमा निर्णय नदेखिएको अवस्था" भन्न सकिन्छ। यसको अर्थ विभागले कानुन उल्लङ्घन गर्‍यो भन्ने निष्कर्ष होइन। तर निर्णय प्रक्रिया कहाँ टुङ्गियो भन्ने प्रश्न उठ्ने पर्याप्त आधार भने अवश्य सिर्जना हुन्छ।

१.९ सुशासनको कसौटीमा विद्युत् विकास विभागको भूमिका

विद्युत् विकास विभागको भूमिकालाई केवल विद्युत् ऐन, २०४९ र विद्युत् नियमावली, २०५० को सीमित दायराभित्र मात्र मूल्याङ्कन गर्नु पर्याप्त हुँदैन। विभाग नेपाल सरकारको एउटा सार्वजनिक निकाय पनि हो। त्यसैले उसका प्रत्येक प्रशासनिक निर्णय– वा निर्णय नलिने अवस्था– सुशासन, प्रशासनिक उत्तरदायित्व र कानुनी शासन (Rule of Law) का सामान्य सिद्धान्तबाट पनि परीक्षणयोग्य हुन्छन्।[34]

नेपालले लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली अपनाएपछि प्रशासनिक निकायहरूको भूमिका केवल अधिकार प्रयोग गर्ने संस्थाको रूपमा मात्र सीमित रहेन। उनीहरूबाट निष्पक्ष, पारदर्शी, उत्तरदायी र समयमै निर्णय हुने अपेक्षा पनि स्थापित भयो। यही उद्देश्यका साथ सुशासन (व्यवस्थापन तथा सञ्चालन) ऐन, २०६४ लागू गरिएको हो। उक्त ऐनको मूल भावना सार्वजनिक निकायहरूले नागरिक तथा सरोकारवालाप्रति उत्तरदायी, पारदर्शी र प्रभावकारी ढङ्गले सेवा प्रवाह गर्नुपर्छ भन्ने हो।[35]

तर सुशासनको मापन केवल प्रक्रियाबाट हुँदैन; प्रक्रियाको परिणामबाट पनि हुन्छ। प्रशासनिक प्रक्रियाको अन्तिम उद्देश्य फाइल चलाउनु होइन, निर्णय दिनु हो। यही कारणले सुशासनको दृष्टिले एउटा प्रश्न उठ्छ– यदि नियामक निकायले सबै आवश्यक प्रक्रिया पूरा गरिसकेको थियो भने त्यसपछि कारणयुक्त प्रशासनिक निर्णय किन सार्वजनिक रूपमा देखिएन?

कारणयुक्त निर्णय (Reasoned Decision) प्रशासनिक कानुनको एउटा स्थापित सिद्धान्त हो। यसको उद्देश्य केवल अदालतलाई सुविधा दिनु होइन। यसको उद्देश्य सम्बन्धित पक्षले आफूलाई किन अनुमति दिइयो वा किन अस्वीकार गरियो भन्ने कुरा बुझ्न सकून् भन्ने पनि हो। कारणबिना गरिएको निर्णय जति समस्या हुन्छ, कारणयुक्त निर्णय नै नहुनु पनि त्यत्तिकै गम्भीर प्रश्न बन्न सक्छ।[36]

यदि नियामक निकायको निर्णय प्रक्रिया यहीं रोकियो भने त्यसबाट भविष्यका आयोजना प्रवर्द्धकले कस्तो सन्देश प्राप्त गर्छन्?

के भविष्यमा पनि एउटा आवेदन वर्षौँसम्म अन्तिम निर्णयविना रहन सक्छ? के कुनै निजी कम्पनीको असहमति मात्रले नियामक निकायको निर्णय प्रक्रिया अनिश्चितकाल रोक्न सक्छ?

यदि त्यस्तो अवस्था स्वीकार गरियो भने त्यसले विद्युत् ऐन, नियमावली र नियामक संरचनाको उद्देश्यलाई नै कमजोर बनाउन सक्छ। यही कारणले यस अध्यायले कुनै कम्पनीको पक्ष वा विपक्षमा निष्कर्ष निकाल्दैन। बरु एउटा संस्थागत प्रश्न उठाउँछ–

विद्युत् विकास विभागले आफ्नो नियामकीय अधिकार प्रयोग गरेर कारणयुक्त अन्तिम निर्णय दिएको भए आज यो विवाद यही रूपमा कायम रहने थियो त?

सायद उत्तर फरक हुन सक्थ्यो। यदि विभागले अनुमति दिएको भए त्यसको कारण सार्वजनिक हुन्थ्यो। यदि विभागले अनुमति अस्वीकार गरेको भए त्यसको कारण पनि परीक्षणयोग्य हुन्थ्यो।

दुवै अवस्थामा सम्बन्धित पक्ष अदालत जान सक्थे, कानुनी उपचार खोज्न सक्थे, वा निर्णयको वैधतामाथि बहस गर्न सक्थे। तर जब अन्तिम निर्णय नै देखिँदैन, तब विवाद प्रशासनिक प्रक्रियाबाट कानुनी अनिश्चितताको क्षेत्रमा प्रवेश गर्छ।

यही कारणले त्रिशुली क्यास्केड विवादको सबैभन्दा ठूलो शिक्षा कुनै एउटा आयोजना वा एउटा सम्झौतासँग सम्बन्धित छैन। यसको सबैभन्दा ठूलो शिक्षा नियामक संस्थाले आफ्नो वैधानिक अधिकार समयमै, कारणसहित र पारदर्शी रूपमा प्रयोग गर्नुपर्छ भन्ने हो।

१.१० निर्णय गर्ने अधिकार प्रयोग हुनुपर्थ्यो

नेपालको प्रचलित विद्युत् कानुनले तल्लो तटीय (Downstream/Cascade) आयोजना निर्माणलाई सिद्धान्ततः निषेध गरेको देखिँदैन। बरु, त्यस्ता आयोजनाले माथिल्लो आयोजनामा प्रतिकूल असर (Adverse Impact) पार्छ वा पार्दैन भन्ने विषयको प्राविधिक परीक्षण गरी निर्णय गर्ने जिम्मेवारी नियामक निकायलाई दिएको देखिन्छ।[38]

दोस्रो, Upper Trishuli-1 को PDA ले पनि नेपाल सरकारलाई अन्य आयोजना अनुमति दिनबाट पूर्ण रूपमा रोकेको देखिँदैन। त्यसले सरकारलाई अन्य आयोजना वा पानी उपयोगको अनुमति दिन सक्ने अधिकार स्वीकार गर्दै, त्यस्तो निर्णय गर्दा अपर त्रिशुली-१ आयोजनामा प्रतिकूल असर नपर्ने सुनिश्चित गर्नुपर्ने सम्झौतासम्बन्धी दायित्व राखेको देखिन्छ। त्यसैले PDA को मूल प्रश्न "आयोजना बनाउन पाइन्छ कि पाइँदैन?" होइन; "प्रस्तावित आयोजनाले प्रतिकूल असर पार्छ कि पार्दैन?" भन्ने हो।

तेस्रो, विद्युत् विकास विभागले विवादलाई गम्भीर रूपमा लिएको देखिन्छ। विभागले माथिल्लो आयोजनाको धारणा माग्यो, दुवै पक्षका पत्रहरू अध्ययन गर्‍यो, संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरणसमेत आयोजना गर्‍यो। यसबाट विभागले विवादको प्रकृति प्राविधिक रहेको स्वीकार गरेको देखिन्छ।[39]

तर उपलब्ध अभिलेखका आधारमा उठ्ने सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण प्रश्न यही हो–त्यसपछि अन्तिम प्रशासनिक निर्णय कहाँ छ?

यदि संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतीकरणपछि विभागले कारणसहित उत्पादन अनुमतिपत्र दिने, अस्वीकार गर्ने वा थप अध्ययन आवश्यक रहेको निर्णय गरेको भए, त्यस निर्णयको कानुनी परीक्षण गर्न सकिन्थ्यो। तर उपलब्ध सार्वजनिक कागजातहरूमा त्यस्तो कारणयुक्त अन्तिम निर्णय देखिँदैन।[40]

यस अनुसन्धानको निष्कर्ष "त्रिशुली क्यास्केडलाई उत्पादन अनुमतिपत्र दिनैपर्थ्यो" भन्ने होइन।

त्यसैगरी, निष्कर्ष "उत्पादन अनुमतिपत्र दिन मिल्दैनथ्यो" भन्ने पनि होइन।

यस अनुसन्धानको निष्कर्ष यति मात्र हो–

विद्युत् विकास विभागले आफ्नो वैधानिक अधिकार प्रयोग गरी उपलब्ध कानुन, PDA, प्राविधिक अध्ययन तथा दुवै पक्षका प्रमाणहरूको मूल्याङ्कन गरेर कारणयुक्त अन्तिम प्रशासनिक निर्णय गर्नुपर्थ्यो। किनकि निर्णय दिनु वा नदिनु विभागको अधिकार थियो; तर निर्णय गर्ने जिम्मेवारी पनि विभागकै थियो।

यही कारणले त्रिशुली क्यास्केड विवादले एउटा ठूलो संस्थागत प्रश्न उठाएको छ। भविष्यमा यस्तै प्रकृतिका जलविद्युत् विवाद दोहोरिँदा नियामक निकायले स्पष्ट कानुनी प्रक्रिया, वस्तुगत प्राविधिक परीक्षण र कारणयुक्त निर्णयको अभ्यासलाई संस्थागत बनाउन सकेन भने यस्ता विवादहरू दोहोरिरहने सम्भावना रहनेछ।

अन्ततः, यो विवादले एउटा आधारभूत सत्य स्मरण गराउँछ–

निजी कम्पनीहरू आफ्नो हितको रक्षा गर्छन्, सम्झौताले आफ्ना दायित्व निर्धारण गर्छ, तर कानुनले दिएको सार्वजनिक अधिकार प्रयोग गरेर अन्तिम निर्णय गर्ने जिम्मेवारी राज्यको नियामक निकायबाट कसैले पनि खोस्न सक्दैन। त्यही जिम्मेवारी समयमै, निष्पक्ष रूपमा र कारणसहित प्रयोग हुनु नै सुशासन, कानुनी शासन र ऊर्जा क्षेत्रको दीर्घकालीन विश्वसनीयताको आधार हो।[41]

फुटनोट

[1] विद्युत् ऐन, २०४९, दफा ३ र ४।

[2] लेखकद्वारा विद्युत् ऐन, २०४९, विद्युत् नियमावली, २०५०, विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५, अपर त्रिशुली-१ आयोजना विकास सम्झौता (PDA) तथा विभागीय पत्राचारको संयुक्त विश्लेषण।

[3] नेपालको संविधान, प्राकृतिक स्रोत तथा जलस्रोतसम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था; साथै लेखकद्वारा संवैधानिक सिद्धान्तको विश्लेषण।

[4] विद्युत् ऐन, २०४९, दफा ३ र ४।

[5] अपर त्रिशुली-१ आयोजना विकास सम्झौता (PDA), दफा ६.१.१।

[6] लेखकद्वारा प्रशासनिक कानुन, करार कानुन तथा विद्युत् ऐन, २०४९ को संयुक्त विश्लेषण।

[7] विद्युत् ऐन, २०४९, दफा ३ र ४।

[8] उही। साथै विद्युत् ऐनको समग्र नियामकीय संरचना।

[9] लेखकद्वारा विद्युत् ऐन, २०४९ को उद्देश्य र संरचनाको विश्लेषण।

[10] विद्युत् विकास विभागका उपलब्ध पत्राचार (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका अभिलेख) तथा लेखकको विश्लेषण।

[11] विद्युत् ऐन, २०४९; विद्युत् नियमावली, २०५०; अपर त्रिशुली-१ PDA, दफा ६.१.१।

[12] विद्युत् नियमावली, २०५०; विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५।

[13] विद्युत् नियमावली, २०५०, उत्पादन अनुमतिपत्रसम्बन्धी प्रक्रिया।

[14] विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५।

[15] विद्युत् विकास विभागका उपलब्ध पत्राचार (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका अभिलेख)।

[16] उही।

[17] Upper Trishuli-1 Project Development Agreement (PDA); साथै NWEDC द्वारा विद्युत् विकास विभागमा बुझाएको पत्र ।

[18] अपर त्रिशुली-१ आयोजना विकास सम्झौता (PDA), दफा ६.१.१ को लेखकद्वारा गरिएको पाठगत (textual) विश्लेषण।

[19] लेखकद्वारा विद्युत् ऐन, २०४९ र PDA को तुलनात्मक कानुनी विश्लेषण।

[20] विद्युत् विकास विभागद्वारा प्रस्तावित अपर त्रिशुली-१ क्यास्केड आयोजनाका प्रवर्द्धकलाई माथिल्लो आयोजनाको लिखित सहमति पेश गर्न गरिएको पत्र (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएको विभागीय पत्राचार)।

[21] विद्युत् ऐन, २०४९, दफा ३ र ४।

[22] लेखकद्वारा प्रशासनिक कानुन र नियामकीय अधिकारसम्बन्धी विश्लेषण।

[23] विद्युत् ऐन, २०४९; विद्युत् नियमावली, २०५०; विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५।

[24] विद्युत् विकास विभागका क्रमिक पत्राचार (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका अभिलेख)।

[25] विद्युत् विकास विभागका क्रमिक पत्राचार (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका अभिलेख)।

[26] लेखकले अध्ययन गरेका उपलब्ध विभागीय अभिलेखमा संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतिपछि उत्पादन अनुमतिपत्रसम्बन्धी कारणयुक्त अन्तिम निर्णय भेटिएको छैन।

[27] विद्युत् ऐन, २०४९ को नियामकीय संरचना तथा लेखकद्वारा गरिएको प्रशासनिक कानुनसम्बन्धी विश्लेषण।

[28] विद्युत् विकास विभागका उपलब्ध पत्राचार तथा लेखकको विश्लेषण।

[29] प्रशासनिक निर्णयसम्बन्धी सामान्य कानुनी सिद्धान्त तथा लेखकद्वारा गरिएको विश्लेषण।

[30] लेखकद्वारा प्रशासनिक कानुनका सामान्य सिद्धान्त तथा नियामकीय उत्तरदायित्वसम्बन्धी विश्लेषण।

[31] सुशासनसम्बन्धी कानुनी सिद्धान्त तथा कारणयुक्त प्रशासनिक निर्णय (Reasoned Administrative Decision) को अवधारणा; लेखकद्वारा विश्लेषण।

[32] विद्युत् विकास विभागका उपलब्ध पत्राचार तथा संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतिसम्बन्धी अभिलेख (लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका कागजातहरू)।

[33] लेखकले अध्ययन गरेका उपलब्ध सार्वजनिक तथा विभागीय अभिलेखमा संयुक्त प्राविधिक प्रस्तुतिपछि उत्पादन अनुमतिपत्रसम्बन्धी अन्तिम कारणयुक्त निर्णय भेटिएको छैन।

[34] लेखकद्वारा प्रशासनिक कानुन तथा सार्वजनिक प्रशासनका सिद्धान्तहरूको विश्लेषण।

[35] सुशासन (व्यवस्थापन तथा सञ्चालन) ऐन, २०६४ को उद्देश्य तथा मूल सिद्धान्त।

[36] कारणयुक्त प्रशासनिक निर्णय (Reasoned Administrative Decision) सम्बन्धी प्रशासनिक कानुनका सामान्य सिद्धान्त; लेखकद्वारा विश्लेषण।

[37] लेखकले अध्ययन गरेका उपलब्ध विभागीय अभिलेख तथा पत्राचार।

[38] विद्युत् ऐन, २०४९; विद्युत् नियमावली, २०५०; विद्युत् आयोजना अनुमतिपत्र सम्बन्धी निर्देशिका, २०७५।

[39] लेखकद्वारा अध्ययन गरिएका विद्युत् विकास विभागका पत्राचार।

[40] लेखकले अध्ययन गरेका उपलब्ध विभागीय अभिलेख।

[41] लेखकद्वारा विद्युत् ऐन, PDA, विभागीय पत्राचार तथा प्रशासनिक कानुनका सिद्धान्तहरूको संयुक्त विश्लेषण।